合資鐵路公司路地股權置換、管理機構整合等內部改革正在全國9省區進行。2018年，江蘇省鐵路集團已與中國鐵路上海局集團有限公司簽訂合作框架協議，共同整合設立以省為主的合資公司。江蘇省政府官網消息稱“這是中國鐵路總公司（以下簡稱“中鐵總”）啟動‘一省一公司’改革以來，簽訂的首個整合協議，標志著此項重大改革率先在江蘇落地” 。

多位地方政府人士向《中國經營報》記者表示，中國國家鐵路集團有限公司（以下簡稱“國鐵集團”）及其前身中鐵總在此次改革工作后，部分原來控股的支線鐵路等虧損項目將轉移至地方政府，由地方政府承擔項目補貼。

《中國經營報》就兩項改革進展情況、地方政府對“一省一公司”改革內容質疑和國鐵集團改革目標，致函國鐵集團宣傳部，截至發稿未獲回應。

兩項改革

《中國經營報》記者了解到，從2017年開始，中鐵總一直在推進“分類投資建設和分層管理”為指導思想的合資鐵路改革，先后推出干支線股權置換和省級區域合資公司重組整合兩項改革。

兩項改革之一，干支線股權置換是指國鐵集團用其控股的支線鐵路股權，一比一兌換地方政府手中的干線鐵路股權。首批納入干支線股權置換改革的省份是湖南、河南、廣東、浙江、江西五省。

干線鐵路是指，鐵路網中具有重要政治、經濟和國防意義，或達到規定客貨運量的鐵路，高速鐵路一般都屬于干線鐵路。從干線引出，長度較短，為地區服務，一般只有一端與鐵路網接通的，為支線鐵路。城際鐵路一般屬于支線鐵路。

山東省政府人士對記者介紹，通常干線鐵路更容易盈利。支線鐵路因客流量少，大多處于虧損狀態，每年都需要投資運營方給予資金補貼。他認為，從資產質量而言，干線鐵路屬于優質資產，而支線鐵路則屬于劣質資產。

湖南省政府人士對《中國經營報》記者介紹，按照湖南省與國鐵集團簽署的改革協議，干線鐵路武廣高鐵湖南段省方股權（股權評估價值為35.9億元）與支線鐵路長株潭城際（股權評估價值為19.2億元）、懷邵衡鐵路（股權評估價值為16.7億元）國鐵集團股權按審計確定的出資額進行1︰1等額置換。置換完成后，國鐵集團全資控股武廣高鐵湖南段，繼續保留長株潭城際鐵路30%股權。

兩項改革之二，省級區域合資公司重組整合是指每個省成立一家鐵路集團公司，將本省的鐵路公司和項目進行整合，并接手原本由國鐵集團控股的部分支線鐵路資產，即“一省一公司”改革。首批推行省級區域合資公司重組整合改革省份是浙江、江蘇、海南、吉林和新疆五省區。

目前，兩項改革首批9個推行省份中，大部分省區已按照國鐵集團要求簽署協議。國鐵集團欲將兩項改革推向全國。

央地博弈

山東省政府人士對《中國經營報》記者表示，國鐵集團掌控鐵路項目審批、管理等行政職能，并擁有車皮、編組、調度、結算等路網運輸權力。地方鐵路項目可研報告需要國鐵集團批復同意，項目竣工驗收、與全國路網接軌等事務也要依賴國鐵集團配合。各地均擔心，若過度違逆國鐵集團意愿，項目進度會受到影響，“這也是各地政府即便不情愿，仍先后簽署協議的主要原因。”他說。

江蘇省政府官方公布信息顯示，2018年5月17日，江蘇省簽署“一省一公司”改革協議，25天之后， 2018年6月12日，中鐵總與江蘇省政府聯合批復蘇南沿江鐵路可行性研究報告。2018年8月15日，中鐵總與江蘇省政府又聯合批復蘇南沿江鐵路的初步設計方案，標志著該項目即將邁入建設實施階段。

國鐵集團人士則對記者稱，兩項改革的主要目的是理清政府之間財政事權和支出責任，將支線鐵路歸地方控股，干線鐵路歸國鐵集團控股，這符合國務院2016年8月發布的《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發〔2016〕49號）（以下簡稱“49號文”）要求。

49號文提出，推進中央與地方財政事權劃分，適宜由地方承擔的財政事權決策權要下放，減少中央部門代地方決策事項，保證地方有效管理區域內事務。

“長期以來，國鐵集團承擔著大量的鐵路建設和運營，資金壓力巨大，而地方政府則通過鐵路建設享受到發展紅利。”上述國鐵集團人士表示，中央多次發文支持鐵路投融資體制改革，支持鐵路部門以股權轉讓、股權置換、資產并購、重組改制等資本運作方式盤活鐵路資產。這些政策和文件都是國鐵集團推進干支線股權置換和省級區域合資公司重組整合改革的依據。

山東省政府人士對《中國經營報》記者稱，49號文旨在合理劃分中央與地方財政事權和支出責任，并不是針對鐵路投資領域。

改革何去何從

浙江省政府人士對記者稱，國鐵集團每年都可以獲得國家給予的財政補貼，也可以利用國家信用從銀行獲得低息貸款，這些都是國家為支持鐵路投資給予的優惠政策。近年來，隨著城際鐵路所有權和經營權的下放，城際鐵路的投資主體逐漸由國鐵集團變為各地方政府，地方政府為國鐵集團減輕許多資金壓力。

就此，國鐵集團人士回應記者稱，國鐵集團每年確實可以獲得中央下發的一部分財政補貼，但補貼針對性領域是很強的，僅是對學生、傷殘軍人、涉農物資和緊急救援等公益性運輸任務，以及青藏線、南疆線等有關公益性鐵路運輸的經營虧損補貼，必須專款專用。“對于城際鐵路的建設運營，是沒有補貼的，資金需求只能靠國鐵集團自己解決。”他說。

2013年，國務院發布《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》，明確提出向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發性鐵路和支線鐵路的所有權、經營權。此后，城際鐵路逐漸形成地方投資占主導的格局。

總投資279.9億元的川南城際鐵路由四川省出資90%、原中鐵總出資10%；總投資527.5億元的武漢至十堰城際鐵路由湖北省出資80%、原中鐵總出資20%。

北京交通大學教授趙堅認為，類似懷邵衡鐵路這種長期虧損的支線鐵路，在國鐵集團和地方政府手中，都將成為負擔。國鐵集團應將這類項目折價出售，再配以項目周邊土地開發等政策支持，吸引民資接手。“只要政策到位，民企可以憑借其市場靈活性，利用鐵路項目周邊房地產開發、客貨混跑、多元化經營等方式，提升項目盈利能力”。

趙堅同時提醒，吸引民資的前提是打破現有的鐵路壟斷體制。當前鐵路政企分開改革不徹底，導致國鐵集團仍有部分審批和監管方面的行政權力，這些權力應該歸屬于國家鐵路局，而非國鐵集團。

他稱，鐵路是網絡型企業,社會資本即使擁有自己的鐵路線路和機車車輛,能否適時得到排空車輛、能否與國鐵路網聯網運營,都要聽命于國鐵集團的統一調度指揮;在鐵路運輸活動中能得到多少收入,要由國鐵集團的清算規則決定。“社會資本不能成為平等的市場交易主體，這些問題嚴重影響社會資本參與鐵路投資的積極性。”趙堅說。